Jacques de Larosière : Supervision et régulation financière, le bilan à fin 2009

Jacques de Larosière, membre de l’Académie des sciences morales et politiques, est l’auteur d’un rapport rédigé avec un groupe d’experts, sur la supervision financière en Europe. Dans cette émission, il établit un point d’étape pour l’application de ce rapport après en avoir rappelé les principales dates.

Cette émission a été enregistrée le 23 décembre 2009.

- En octobre 2008, Monsieur Barroso, au nom de la commission européenne le charge de réunir un groupe d’experts pour réfléchir à l’amélioration du système de régulation et de supervision financière en Europe.

- Le 25 février 2009, le rapport est remis au Conseil de l'Europe.

- Dès mars 2009, il est accepté dans ses grandes lignes par la Commission européenne qui a travaillé sur un texte qu'elle a remis au Conseil des Ministres. Ce Conseil s'est mis d'accord sur ce jeu de textes de la Commission

- Le 19 juin 2009, les chefs d'Etats ont avalisé l'accord du Conseil des Ministres et approuvé les grandes orientations du rapport telles qu'elles étaient contenues dans le document de la Commission (avec simplement quelques retouches).

- Au cours de l'été 2009, la Commission a travaillé sur les textes juridiques qui permettront la mise en oeuvre de ces principes de manière administrative et efficace.

- A la fin d'octobre 2009, ces textes-là ont été remis au Conseil des Ministres et au Parlement.

- Tout début décembre 2009, l'essentiel de ces textes a été avalisé par le Conseil des Ministres.

Il reste donc maintenant au Parlement (lequel a été l'objet d'une réélection et n'a pas pu procéder à un examen de ces textes dans sa nouvelle formation). Le travail commence et il aboutira sans doute vers le printemps 2010. Ce sont des textes qui exigent une co-décision du Parlement et du Conseil.

L'année 2009 a donc été très efficace en quelques mois. Conseil et Commission ont préparé les textes nécessaires pour que les 31 recommandations du groupe d'experts soient mises en oeuvre.

"Quand Balzac disait "un rapport c'est quelquefois un apport mais le plus souvent un report", je crois que cette fois-ci, on peut dire que l'on peut être satisfait du processus qui a été au plus vite. Je suis également satisfait que ce rapport n'ait pas été vidé de sa substance mais approuvé dans ses grandes lignes".

L'essentiel de ces 31 recommandations sera donc adopté. Dès que le Parlement se sera prononcé, au cours du printemps 2010, les textes d'application seront mis en oeuvre.

Les principaux changements

- Le rapport, -n'oublions pas que c'était un travail de groupe effectué par des personnes éminentes-, avait trois objectifs :

1) harmoniser la règlementation financière en Europe. C'est un paradoxe mais bien que l'Europe ait un processus de décision pour les affaires européennes (par définition unifié), les directives en matière financière ont fait souvent l'objet d'exceptions nationales. Autrement dit, chaque pays avait la possibilité d'interpréter, de modifier, d'apporter tel ou tel complément à une directive et les Etats ne se sont pas privés de cette possibilité. Les textes d'application des directives après transpositions nationales montrent des disparités importantes.

Par exemple pour la définition des fonds propres. Il nous a donc semblé que, pour arriver à un marché unique et pour les banques, il fallait que les règles soient les mêmes pour tous les pays. Il faut plus d'unité et d'homogénéité. Cet objectif-là, une règle commune, parait évident et nous avons proposé que pour les nouvelles directives, on n'ait plus recours aux exceptions nationales. Dans le futur, les dispartiés existantes les plus significatives devront être corrigées.

2) Mieux coordonner l'action des régulations et des superviseurs d'institutions financières.

Aujourd'hui, il y a autant de superviseurs et régulateurs que de pays (et même plus) et il faut arriver à des méthodes communes. On a certes progressé avec ce que l'on appelle "le processus Lamfalussy", des comités composés des superviseurs nationaux qui s'efforcent de coordonner leurs manières de faire. Mais ils arrivent maintenant à la limite de leurs possibilités d'action, faute de pouvoir prendre des décisions à caractère contraignant dans certains domaines. Nous avons donc jugé réaliste de laisser la supervision quotidienne dans les mains de ces acteurs nationaux existants, et nous n'avons pas envisagé un superviseur supranational ou fédéral. Mais nous avons pensé que, pour un vrai système européen harmonisé, il fallait doter les comités Lamfalussy de certains pouvoirs.
- par exemple : a) pouvoir fixer des standards, des dispositions techniques, pour que les superviseurs nationaux et les institutions financières puissent appliquer au jour le jour les obligations règlementaires.
Ces comités vont donc maintenant s'intituler des Autorités, puisqu'elles vont avoir de plus vastes pouvoirs juridiquement. On choisit traditionnellement trois Autorités, une pour les banques, une pour les assurances, une pour les marchés.
b) En cas de différences d'interprétation entre deux régulateurs ou deux superviseurs sur un texte, nous avons proposé que l'Autorité compétente puisse déterminer la bonne interprétation et en faire la référence communautaire.
c) Il peut y avoir des divergences concernant une banque établie dans plusieurs états de l'Union. Dans ce cas, le différend s'il ne peut pas se résoudre par le raisonnement ou la persuasion, il faut que l'Autorité compétente le règle. C'est un point qui est encore débattu.

Ce deuxième objectif est très lié au premier. Une Autorité qui fixera les standards aidera à une meilleure harmonisation.

3) Mieux faire en matière de prévention des risques de système.
On n'a pas vu venir assez tôt ni vu l'immensité du risque qui planait sur le système. Notre groupe a jugé que s'il était bon d'établir une meilleure harmonisation, il fallait aller au-delà si l'on voulait aboutir à la stabilité du système. Les superviseurs ont des mandats très précis de vérifications mais ne sont pas chargés de prévenir en cas d'explosions possibles. Ils n'ont pas tiré les sonnettes d'alarme. Certes, ils ont dit dans leurs analyses de caractère systémique, l'essentiel des dangers qui s'accumulaient mais sans alerter suffisamment fort. Nous proposons donc de réunir les 27 banquiers centraux de l'Union européenne (des pays appartenant ou non à l'euro) qui sont les plus à même de connaître les risques systémiques, plus les superviseurs. De les réunir dans un "Conseil du risque systémique" qui ne devra pas se limiter à des rapports généraux mais devra formuler des recommandations précises pour éviter les crises. Il faut surveiller l'horizon général (notamment les bulles et les évolutions du crédit). Ce cadre de recommandations n'existe pas aujourd'hui. C'est pourquoi nous pensons qu'il serait bon de l'établir en Europe et même dans le monde. Cela renforcera le rôle de la Banque Centrale Européenne sous l'égide de laquelle fonctionnera le Conseil du risque systémique.

Une harmonisation pour le monde ?

Le groupe des 20 a mis l'accent dans son communiqué de Pittsburg sur la nécessité de surveiller le système. Il a souhaité un "cadre" (framework) pour s'attaquer aux questions des déséquilibres macroéconomiques. Il est important que Etats Unis et Chine, les plus en déséquilibre, aient admis cette idée en signant ce communiqué.

Nous vivons dans un monde financier globalisé, unifié du point de vue de l'exécution des opérations et du choix des investissements. Il semble donc logique que nous ayons des systèmes d'alerte globalisés.

Le FMI, lui aussi, doit pratiquer la surveillance multilatérale du système, c'est l'une de ses tâches.

"Il y a donc une lueur d'espoir. Si le passé est un guide pour l'avenir, on n'aurait guère de raison d'être optimiste car cette mission là du FMI est déjà inscrite dans ses statuts et aucun état ne l'a encouragé à pratiquer cette surveillance et certains l'en ont même plutôt dissuadé. Mais, cette fois-ci, le G20 met le doigt sur ce problème et s'offre au FMI comme un sujet de travail. Acceptons-en l'augure. C'est un progrès."

Le vrai problème reste celui d'un fonctionnement d'un système multilatéral financier avec des Etats souverains. Sommes-nous à un point où les grands Etats souverains sont prêts à modifier leur politique "domestique" en fonction d'impératifs de l'intérêt collectif ? L'interêt national et l'intérêt collectif doivent se rejoindre à un moment donné. C'est l'un des enseignements de la crise.

Pour terminer, Jacques de Larosière précise qu'il reste à aborder l'examen de certains problèmes de fond (révision des accords de Bâle 2). Ce comité de Bâle est en cours de travail. Toute une série de dispositions sont en train d'être étudiées pour éviter le retour des errements que nous avons connus, et le groupe des 20 a donné aux régulateurs de Bâle la date de fin 2010 pour élaborer les dispositions et jusqu'à fin 2012 pour qu'elles soient mises en application dans les divers Etats. Cette phase de travaux fera l'objet d'une autre émission.

A écouter aussi :
- plusieurs émissions sont disponibles avec Jacques de Larosière
- il intervient également dans Le bilan de la crisepar Michel Pebereau, Bertrand Collomb, Jacques de Larosière, membres de l’Académie des sciences morales et politiques ainsi que Jean-Philippe Cotis et Michel Didier

Consulter sa fiche sur le site de l'Académe : www.asmp.fr